§21. SENTENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO DE
VEINTINUEVE DE FEBRERO DE DOS MIL.
Ponente: Ramón Trillo Torres.
[Sala 3ª. Tribunal
Supremo; Sección 7ª].
Doctrina: No cabe predicar la plena discrecionalidad en la
designación de jueces sustitutos para cubrir las necesidades de sustitución en
casos concretos y determinados, puesto que el art. 212.2 LOPJ fue modificado
por la LO 16/1994 de 8 Nov. (reforma de la LOPJ), en el sentido de ordenar que
«En el caso de ser varios los sustitutos nombrados para la localidad y el orden
jurisdiccional correspondiente, serán llamados por su orden», si bien no añade
nada el precepto legal sobre cuál deba ser este orden, que sí ha sido
desarrollado, sin embargo, en el art. 143.3 Regl. de la Carrera Judicial (anexo
I del acuerdo del Pleno del Consejo General del Poder Judicial de 7 Jun. 1995),
en el que se ordena que las Salas de Gobierno dicten las instrucciones
oportunas para fijar los criterios determinantes del orden de llamamientos de los
jueces sustitutos, «entre los que se tendrá en cuenta el grado de
especialización jurídica, el tiempo efectivo de ejercicio de funciones
judiciales positivamente valoradas, la situación del órgano en el que haya de
efectuarse la suplencia o sustitución y la previsible duración de éstas».
Atención a los criterios del Reglamento de la Carrera Judicial.— Carácter no
exhaustivo. El invocado acuerdo del Pleno de la Sala de Gobierno del TSJ
Andalucía, sobre criterios y exigencias para autorizar la actuación de jueces
sustitutos, no responde con suficiencia al mandato del art. 143.3 Regl. de la
Carrera Judicial (anexo I del acuerdo del Pleno del Consejo General del Poder
Judicial de 7 Jun. 1995), sino que simplemente satisface lo previsto en el art.
143.2 del mismo Reglamento, ya que su contenido es el de determinar los
supuestos en que proceda llamar a los jueces sustitutos, no el de fijar el
orden de llamamiento entre éstos, que es el supuesto al que se refiere el ap. 3
y respecto del cual se limita a hacer una mención general al mismo. Ahora bien,
la ausencia de esta ordenación específica de los llamamientos de sustitutos,
por no haber cumplido con mejor detalle la Sala de Gobierno el mandato
reglamentario, no excluye que sea obligado para los jueces decanos, al realizar
los llamamientos, atenerse a los criterios establecidos en el Reglamento,
reconociéndoles dentro de ellos, no obstante, el mismo margen de apreciación
que sería atribuible a la Sala de Gobierno, en la confección de las
instrucciones ordenadas en el Reglamento, de modo que en vez de venir
delimitadas las potestades de aquéllos por las instrucciones omitidas por la
Sala de Gobierno, tendrán que atender directamente a lo establecido en el
Reglamento, sin mediación de las inexistentes instrucciones. VALORACIÓN DE
PECULIARIDADES OBJETIVAS.— EXPRESIÓN DE DATOS QUE JUSTIFIQUEN LA DESIG-NACIÓN.—
SUPUESTO DE INCUMPLIMIENTO.— DECLARACIÓN DE NULI-DAD. A falta de instrucciones
más matizadas de la Sala de Gobierno del TSJ Andalucía, los criterios fijados
en el art. 143.3 Regl. de la Carrera Judicial (anexo I del acuerdo del Pleno
del Consejo General del Poder Judicial de 7 Jun. 1995) son los que directamente
debían presidir el orden de llamamientos de los jueces sustitutos,
consideración a la que cabe añadir que estos criterios no son exhaustivos,
puesto que el propio Reglamento no excluye que puedan valorarse otros —«entre
los que se tendrá en cuenta...»—. Pero es que además, entre los expresados en
el Reglamento se contiene uno de muy flexible significación, cual es el de la
situación del órgano en el que haya de efectuarse la sustitución, que permite,
sin duda, valorar peculiaridades objetivas que hagan aconsejable designar a un
sustituto concreto con preferencia a otro y que es el criterio en que se ha
apoyado el Consejo General del Poder Judicial para tener en cuenta la
manifestación de deseo del magistrado titular. Ahora bien, reconociendo la
amplitud de los casos que puede amparar el criterio mencionado o el carácter no
exhaustivo de los descritos en el Reglamento, su propia generosidad sobre la
libertad de decisión del decano obliga a éste a expresar el dato objetivo que
justifique la designación, objetividad que, a su vez, en el caso de que el
titular del Juzgado exprese su preferencia para que sea nombrado un determinado
sustituto, obliga también a quien lo haga a exteriorizar el motivo de la
petición, de modo que ésta no quede relegada a una mera manifestación subjetiva
de voluntad del titular del órgano, sino que se haga visible el razonamiento
que, en favor de la mejor prestación del servicio, justifica la petición y la
decisión que, fundándose en ella, realice el decano, en el ejercicio de las
potestades que le competen para el llamamiento de los jueces sustitutos. En el
caso, el evidente incumplimiento de este requisito ha dejado en la oscuridad la
razón objetiva, jurídicamente atendible, del nombramiento del designado y de su
preferencia sobre el recurrente, lo que aboca a una declaración de nulidad de
la actuación administrativa enjuiciada. ACTO ADMINISTRATIVO.— Exigencia legal
de motivación.— Finalidad. La exigencia legal de motivación no puede
identificarse con la idea de que la misma sea jurídicamente correcta en cuanto
al fondo, sino que se trata de un requisito formal, que obliga a exteriorizar
las razones en que se basa el órgano decisor para resolver en un sentido
determinado, con la finalidad de que quienes se consideren afectados en sus
intereses legítimos por la resolución administrativa puedan hacer valer, frente
a aquellas razones, los argumentos que entiendan insuficientes para justificar
el acto y que por eso debe ser anulado.
*
* *
Visto por la Sala Tercera del TS el recurso contencioso-administrativo
que con el núm. 327/1997 ante la misma pende de resolución, interpuesto por D.
José T. de A., contra el acuerdo del CGPJ de 19 Feb. 1997, recaído en el
expediente 106/1996. Siendo parte recurrida Administración del Estado.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Por la representación D. José
T. de A. se ha interpuesto recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo
del CGPJ de 19 Feb. 1997, recaído en el expediente 106/1996 el cual fue
admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el BOE
y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido, se entregó
a la parte recurrente para que formalizase la demanda dentro del plazo de
veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de
exponer los hechos y alegar los fundamentos jurídicos que consideró
procedentes, terminó suplicando a la Sala «dicte sentencia por la que se
estimando la pretensión del recurrente se declare nulo y sin valor jurídico el
acuerdo del C.G.P.J. de 19 Feb. 1997 por no ser conforme a Derecho, y por
afectar al ejercicio del Derecho fundamental a la igualdad ante la Ley, y
decrete las medidas necesarias para el restablecimiento de tal Derecho». SEGUNDO.-
El abogado del Estado se opuso a la demanda con su escrito en el que, tras
exponer los hechos y fundamentos de derechos que estimó oportunos, terminó
suplicando a la Sala dicte sentencia desestimando el presente recurso. TERCERO.-
No estimándose necesaria la celebración del vista pública y no habiéndose
solicitado el recibimiento a prueba, la Sala acordó continuar la sustanciación
del pleito por conclusiones sucintas, concediéndose a las partes el término
sucesivo de quince días, evacuando el trámite con sus respectivos escritos en
los que después de alegar lo que estimaron procedentes al caso, terminaron
dando por reproducidas las súplicas de demanda y contestación. CUARTO.- Conclusas
las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 23 Nov.
2000, en cuyo acto tuvo lugar su celebración. Siendo ponente el Excmo. Sr. D.
Ramón Trillo Torres
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- El recurrente, juez sustituto
nombrado para Sevilla en el año judicial 1995-96, impugna en este proceso el
acuerdo del CGPJ de 19 Feb. 1997, que desestimó el recurso administrativo
ordinario formulado contra la resolución del Magistrado-juez Decano de dicha
capital, de 18 Jul. 1996, por la que había rechazado la petición relacionada
con el nombramiento de D. Miguel V. B. como Magistrado juez sustituto del
Juzgado de lo Social núm. 10, por baja por enfermedad de su titular,
nombramiento que en escrito de 3 Jul. 1996 consideraba que había perjudicado a
«sus derechos expectantes a la sustitución al no haberse cumplimentado lo
prevenido en el art. 212-2 in fine de la LOPJ (Ley Orgánica del Poder
Judicial), en su actual redacción, y lo establecido en el art. 143 del
reglamento 1/1995, de 7 Jun., así como las Instrucciones oportunas respecto del
establecimiento de determinados criterios y exigencias para autorizar la
actuación de jueces sustitutos, del TSJ Andalucía, de fecha 25 Sep. 1995. Se
desconoce la existencia de turnos u orden de llamamientos que eviten la
discrecionalidad». Terminaba su escrito el actor con la súplica al
Magistrado-juez Decano de «que previas las verificaciones que estime
pertinentes, acuerde la publicidad de los turnos, cuadrantes o criterios que
conciernen al orden de llamamiento para sustituciones de los jueces sustitutos
y bien reuniendo a los afectados o por otros medios, participe lo interesado».
El Magistrado-juez Decano contestó a esta petición, razonando que el titular
del Juzgado de lo Social núm. 10 había mostrado su deseo de que se nombrase
sustituto al señor V. B. y que el llamamiento de jueces sustitutos es potestad
discrecional del Magistrado-juez Decano, sin que haya lugar a acceder a sus
pretensiones de reuniones de afectados ni a darle otra clase de explicaciones.
Por su parte, el hoy demandante, al impugnar en vía administrativa esta
resolución, adujo como elemento central de su recurso la incongruencia de la
resolución del Decano, en el sentido de que había omitido cualquier
razonamiento relativo a la petición de «publicidad de los turnos (si existen),
cuadrantes o sistema contable del orden de los llamamientos, criterios o reglas
que custodian o avalan la designación», terminando con la petición de que se
comunicase «a los interesados —jueces sustitutos de esta capital— de los turnos
u orden de los llamamientos para sustituciones correspondientes, mediante
exposición, notificación o reunión al efecto, del recurrente y demás afectados
o interesados». No obstante la claridad de los términos de su reclamación, en
la que sobre el presupuesto por él afirmado de que no había sido correcta la
designación del señor V. B., lo que trataba de evitar era que en el futuro se
produjeran situaciones análogas por falta de publicidad del orden de
llamamientos, sin embargo el Consejo, al pronunciarse en el recurso
administrativo, se atuvo exclusivamente al examen de la legalidad del
nombramiento de dicho señor, sin pronunciarse explícitamente acerca de la
petición sustantiva del Sr. T. de A., relativa a la publicidad para los
interesados del orden de llamamiento de los sustitutos. A pesar de estos
antecedentes, en el proceso el recurrente, apoyandose en el contenido de la
decisión del Consejo, argumenta fundamentalmente sobre la nulidad del
nombramiento como juez sustituto del señor V. B., aunque no dejó de hacer
referencia accidental, en el apartado de la demanda en que denuncia la
incongruencia de la resolución del Consejo, a la falta de publicidad del orden
de llamamientos. Ante esta situación, ciertamente podría llegar a afirmarse que
medió una progresiva desviación entre la petición inicial dirigida a la
Administración Judicial por el Sr. T. de A. y el contenido de lo resuelto
finalmente por aquella, pero al mismo tiempo hemos de ponderar que a la postre
el debate en sede jurisdiccional se inclinó claramente hacia el punto relativo
al examen de si había sido legal el nombramiento de D. Miguel V. B. como juez
sustituto del Juzgado de lo Social núm. 10, siendo así que, en criterio del
demandante, el designado debía haber sido él. SEGUNDO.- Sobre esta
concreta cuestión, a la que se ha contraído el objeto del proceso, la parte
actora destaca dos puntos que a su entender vician de nulidad el acuerdo
impugnado, en cuanto confirma la decisión del juez Decano de Sevilla: el primero,
que carecía de motivación y, el segundo, que por su especialización jurídica,
derivada del mayor tiempo que había prestado servicios como sustituto en la
jurisdicción social, le correspondía la preferencia para ser nombrado para
sustituir en el Juzgado de lo Social núm. 10. Por lo que se refiere al primer
punto, debemos considerar que la exigencia legal de motivación no puede
identificarse con la idea de que aquella sea jurídicamente correcta en cuanto
al fondo, sino que se trata de un requisito formal, que obliga a exteriorizar
las razones en que se basa el órgano decisor para resolver en un sentido
determinado, con la finalidad de que quienes se consideren afectados en sus
intereses legítimos por la resolución administrativa puedan hacer valer, frente
a aquellas razones, los argumentos que entiendan insuficientes para justificar
el acto y que por eso debe ser anulado. Conforme a esta doctrina, no nos cabe
duda de que la actuación administrativa combatida en este recurso aparece
formalmente motivada, siendo precisamente la legalidad de esta motivación y, a
través de ella, la del propio acto administrativo impugnado, la que constituye
el objeto de fondo del debate en el proceso. TERCERO.- Entrando en el
examen de este tema de fondo, hay que partir de la base de que, en contra de lo
sostenido por el juez Decano en su acuerdo de 18 Jul. 1996, no cabe predicar la
plena discrecionalidad en la designación de jueces sustitutos para cubrir las
necesidades de sustitución en casos concretos y determinados, puesto que el
art. 212-2 de la LOPJ fue reformado por la LO 16/1994, de 8 Nov., en el sentido
de ordenar que «en el caso de ser los sustitutos nombrados para la localidad y
el orden jurisdiccional correspondiente, serán llamados por su orden», si bien
no añade nada el precepto legal sobre cual deba ser este orden, que sin embargo
sí ha sido desarrollado en el art. 143-3 del Reglamento 1/1995, de 7 Jun., la
Carrera Judicial, en el que se ordena que las Salas de Gobierno dicten las
instrucciones oportunas para fijar los criterios determinantes del orden de
llamamientos de los jueces sustitutos, «entre los que se tendrá en cuenta el
grado de especialización jurídica, el tiempo efectivo de ejercicio de funciones
judiciales positivamente valoradas, la situación del órgano en el que haya de
efectuarse la suplencia o sustitución y la previsible duración de éstas». A ese
respecto conviene indicar que con toda evidencia el invocado acuerdo del Pleno
de la Sala de Gobierno del TSJ Andalucía, de 19 Sep. 1995, sobre criterios y exigencias
para autorizar la Actuación de jueces Sustitutos, no responde con suficiencia
al mandato reglamentario que hemos reseñado, sino que simplemente satisface lo
previsto en el ap. 2 del mismo art. 143, ya que su contenido es el de
determinar los supuestos en que proceda llamar a los jueces sustitutos, no el
de fijar el orden de llamamiento entre estos, que es el supuesto al que se
refiere el mencionado ap. 3 y respecto del cual se limita a hacer una mención
general al mismo. Ahora bien, la ausencia de esta ordenación específica de los
llamamientos de sustitutos, por no haber cumplido con mejor detalle la Sala de
Gobierno el mandato reglamentario, no excluye que sea obligado para los jueces
Decanos, al realizar los llamamientos, atenerse a los criterios establecidos en
el Reglamento, reconociéndoles dentro de ellos, no obstante, el mismo margen de
apreciación que sería atribuible a la Sala de Gobierno, en la confección de las
Instrucciones ordenadas en el Reglamento, de modo que en vez de venir delimitadas
las potestades de aquellos por las Instrucciones omitidas por la Sala de
Gobierno, tendrán que atender directamente a lo establecido en el Reglamento,
sin mediación de las inexistentes Instrucciones. CUARTO.- En esta
perspectiva normativa en que ha de situarse nuestra valoración del caso,
observamos que tanto el demandante como el propio Consejo fijan el centro de su
discurso en «el tiempo efectivo de ejercicio de funciones judiciales
positivamente valoradas», como uno de los elementos determinantes de la
preferencia de llamamiento entre el Sr. T. de A. y el señor V. B., a partir de
la aceptación de que tanto en uno como en otro se acepta que concurría la
precisa especialización jurídica. Pues bien, en lo que se refiere al dato del
«tiempo efectivo de ejercicio de funciones judiciales», el acuerdo del Consejo
considera que el señor V. B. tiene ventaja en este punto, porque si bien el
recurrente «estuvo al frente del Juzgado de lo Social núm. 4 de Sevilla desde
el 12 Dic. 1995 en que cesó su titular hasta el 1 Mar. 1996 en que tomó
posesión el nuevo titular nombrado, esto es por un período de 3 meses y 15
días, sin embargo D. Miguel V. B. estuvo al frente del Juzgado núm. 3 por un
período de cuatro meses». Dejando de lado el error material en que incide el Consejo
al traducir a meses y días el tiempo en que afirma que el Sr. T. de A. estuvo
al frente del Juzgado de lo Social núm. 4, puesto que vistos los datos de que
parte —12 Dic. 1995 a 1 Mar. 1996— serian en realidad dos meses y algo más de
quince días, sin embargo de la prueba documental aportada por el demandante en
sus escritos, resulta que su tiempo de ejercicio en la jurisdicción social
desde el año 1994, en calidad de sustituto, excedió de los cuatro meses
atribuidos al señor V. B., por lo que este dato, considerado de tanta
relevancia en la decisión del Consejo y ni siquiera aludido, sin embargo, por
el Decanato de Sevilla, pierde su eficacia determinante del sentido de la
resolución impugnada. QUINTO.- La pérdida de valor del razonamiento
basado en el tiempo de ejercicio de funciones judiciales conduce a examinar el
motivo considerado como fundamental en el acuerdo del Magistrado-juez Decano
accidental de Sevilla, de 18 Jul. 1996, y acogido también como razón
complementaria para fundar la legalidad de la designación en la resolución del
CGPJ: que el Magistrado titular del Juzgado de lo Social núm. 10, en el que
debía hacerse la sustitución, había manifestado su deseo de que se nombrase a
D. Miguel V. B. El acuerdo del Consejo integra esta manifestación de deseo en
el criterio reglamentario relativo a la «situación del órgano en que haya de
efectuarse la suplencia o sustitución», pues implicaría la consideración de que
D. Miguel V. era la persona idónea para el desempeño de la sustitución,
atendiendo al órgano afectado. Respecto a esta intervención, hay dos posturas
en el proceso: la del recurrente, que sostiene que no hubo tal intervención,
fundándose en que el Magistrado titular del Juzgado de los Social núm. 10
informó en el procedimiento administrativo que, aparte de su inicial petición
de sustitución, no había «habido ninguna otra comunicación al respecto», y la
que sostiene la parte demandada que, como hemos dicho, parte de que tal
recomendación realmente se produjo y de que se había hecho verbalmente.
Aceptando a efectos dialécticos la posición más perjudicial para el actor —cual
es la de que, en efecto, el titular del Juzgado hubiera manifestado sus deseo
de que el designado fuera el señor V. B.— sin embargo de la misma no pueden
extraerse las consecuencias favorables a la legalidad del acto impugnado que se
expresan en el acuerdo del Consejo. Hemos señalado que, a falta de
Instrucciones más matizadas de la Sala de Gobierno del TSJ Andalucía, los
criterios fijados en el art. 143-3 del Reglamento de la Carrera Judicial son
los que directamente debían presidir el orden de llamamientos de los jueces
sustitutos, consideración a la que ahora hemos de añadir que estos criterios no
son exhaustivos, puesto que el propio Reglamento no excluye que puedan valorarse
otros («entre los que se tendrá en cuenta...»). Pero es que además, entre los
expresados en el Reglamento, se contiene uno de muy flexible significación,
cual es el de la situación del órgano en el que haya de efectuarse la
sustitución, que sin duda permite valorar peculiaridades objetivas que hagan
aconsejable designar a un sustituto concreto con preferencia a otro y que es el
criterio en que se ha apoyado el Consejo para tener en cuenta la manifestación
de deseo del Magistrado titular. Ahora bien, reconociendo la amplitud de los
casos que puede amparar el criterio mencionado o el carácter no exhaustivo de
los descritos en el Reglamento, su propia generosidad sobre la libertad de
decisión del Decano, obliga a éste a expresar el dato objetivo que justifique
la designación, objetividad que, a su vez, en el caso de que el titular del
Juzgado exprese su preferencia para que sea nombrado un determinado sustituto,
obliga también a quien lo haga a exteriorizar el motivo de la petición, de modo
que ésta no quede relegada a una mera manifestación subjetiva de voluntad del
titular del órgano, sino que se haga visible el razonamiento que, en favor de
la mejor prestación del servicio, justifica la petición y la decisión que,
fundándose en ella, realice el Decano, en el ejercicio de las potestades que le
competen para el llamamiento de los jueces sustitutos. El evidente
incumplimiento de este requisito ha dejado en la oscuridad la razón objetiva,
jurídicamente atendible, del nombramiento de D. Miguel V. B. y de su preferencia
sobre el Sr. Tristán de Amores, lo que aboca a una declaración de nulidad de la
actuación administrativa enjuiciada, si bien con el único efecto en este
proceso de su mero valor declarativo, al haber transcurrido tiempo ha el
período para el que se había hecho el nombramiento. SEXTO.- No ha lugar
a especial declaración sobre costas.
FALLAMOS
Que estimamos el recurso
contencioso administrativo interpuesto por D. José T. de A. contra el acuerdo
del CGPJ de 19 Feb. 1997, recaído en el expediente 106/1996, desestimatorio del
recurso administrativo ordinario formulado contra la resolución del
Magistrado-juez Decano Accidental de Sevilla, de 18 Jul. 1996, sobre
nombramiento de juez sustituto para el Juzgado de lo Social núm. 10 de Sevilla,
cuya nulidad declaramos. Sin costas. Lo pronunciamos, mandamos y firmamos.— Sr. Cancer Lalanne.— Sr. Trillo Torres.— Sr. Goded Miranda.— Sr. González Rivas.— Sr. Martín
González.